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在此过程中，法律与政策之间、人大与执政党之间必要的制度距离越来越被缩短，甚至被完全消解。

[33]参见湛中乐：《现代行政过程论—法治理念、原则与制度》，北京大学出版社2005年版，第1页。而传统行政法学理论从自由资本主义时期发展而来，依法行政原理提出的历史背景就是新兴的资产阶级希望通过其所掌握的议会立法来限制当时由国王等封建阶级所掌握的行政权，其在本质上体现的是自由主义法治国的理念。

现代公共行政对象领域的扩大必然带来行政手段的多样化以及公共行政的法律行为形式的多样化，[20]表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。换言之，依法行政的原理只是从形式上要求行政的合法性，而不问行政在实质上是否能够实现公共利益，是否符合公平、正义等法律价值，这种依法行政原理可以称之为形式法治主义。行政不仅仅是行政行为与行政强制，而是运用各种手段达成目的。[4][古罗马]查士丁尼：《法学阶梯》，张企泰译，商务印书馆1989年版，第5页。因此，现代行政法学不仅要求行政行为的合法性，而且在此基础上还要求对行政过程进行法律的规范和控制。

行政的合法性包括行为的合法性与过程的合法性。还有，从行政作用法论的观点暗示行政过程论的有：[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34号（1972年）。这是一个非常独特的历史发展阶段，其长期性足以构成一种需要进行相对独立理论建构的历史过程。

田：这是在对宪政作理性主义而不是道德主义的解释，很有意思。高：呵呵，这种形式上的违法乃至于违宪因为大体符合了作为八二宪法政治决断前提的十一届三中全会决议，所以最终获得了八二宪法的正式认可并成为改革时代农村经济社会发展的重要制度基础，甚至对城市的基层自治产生了直接的带动作用。因此，我认为八二宪法在理论研究上除了上述层面之外，还应该开辟出政治宪法学的维度，对现代中国宪政的发生机理、历史过程与演进规律进行研究，诉诸历史和思想的双重解释系统。因此，中国的大国崛起需要内修国政，外输文明，二者并非楚河汉界，而是荣辱与共、逻辑相关的。

这种和平而理性的制度演化需要特别注意检索和剔除体制内的障碍性因素，不断地为这种演化过程的理性化和程序化提供针对性的、有效的制度保障。高：这些只是一种方针或口号，不足以在思想的高度和实践的维度反映并推进正在发生的社会自身的某些进步，甚至可能由于政策设计或操作不当而抵消或抑制了社会自身的理性与智慧。

陈端洪教授对八二宪法采取的是总体肯定，具体批判的态度，尤其是对其中的政治性原则予以严肃的捍卫。如果这种程序实现了程序化，具备了透明性、公正性和理性，有效率地运行，则我国学界与民众也绝对不会因为它不是设置在最高法院内部就不予认可的。[xi] 高全喜：政治宪政主义与司法宪政主义，载高全喜：《从非常政治到日常政治：论现时代的政法及其他》，中国法制出版社2009年版。[vi] 翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社2009年版，第23—26页。

因此，就必须发展出一种适应长期化的社会主义初级阶段的国家理论与宪法理论，这样才可能为改革事业提供有效的理论支撑和制度保障。为何社会主义宪法文本会呈现这样的状况呢？宪法主要是作为经存在，为何还要将史编织进来呢？高：从政治宪法学的角度来看，序言肯定是有效力的，而且甚至有着优先于其他普通条款的效力，否则，宪法修正案为何会同时涉及对宪法序言的修改呢？显然，制宪者是将宪法序言作为宪法文本的有机组成部分来对待的，对其规范效力也是深信不疑的。田：八二宪法的宏观结构，我将之归纳为政治宪法结构，即双重代表制和非代表制的参与民主制，其中双重代表制是关键。宪法不是普通的部门法，而是政治法，因此不能以普通的法学规范主义视角予以简单化处理，更不能以是否可以被法院适用作为认知宪法条款效力的唯一口径。

因此，所谓的党内民主与人民民主不存在孰先孰后、孰优孰劣的问题，而是一种按照各自的限定性逻辑在宪法与法律框架内分别展开、相互刺激与诱导的互动型关系。对旧制度进行理性化的宪政改良是可以应对和化解基本的政治社会危机的。

我还是关心八二宪法的宏观结构，刚才谈过了，社会基础的成长很重要，但宏观结构也不能轻视，也很关键，甚至影响到宪政的社会基础能否获得有效保障的问题。田：在演化论视角之下，现代中国法统的连续性就很好解释了。

我觉得现代中国宪政错失过两次绝佳的历史机会：一是孙中山和袁世凯共同缔造中华民国那一次，二是抗战后的旧政协那一次。回归论在1980年代就得到我国老一辈宪法学家的承认与表达，参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第22页。就我的经验性观察而言，人大系统追求权力的意愿并不弱于其他机构并时有表现。您在那篇论文中建立了政治宪政主义与司法宪政主义之间的手段—目的关系，将二者之间的对峙性空间竞争关系转化为连续性时间演化关系，从而对陈老师论文中的国家主义倾向进行了有力的自由主义回应。面对如此疑难的结构性课题，中央似乎也一直在寻找更加合理的思路，有些政策性的分类范畴反映了中央在这些宏观结构问题上的较为严肃的理论思考，比如民主领域的党内民主/人民民主，宪政领域的党的领导、人民当家作主和依法治国相结合，行政领域的公众参与、专家论证、政府决策，司法领域的党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上乃至于当下社会建设领域的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的合作式治理模式。或许改革本身就是一种我们时代具有至上性的权力话语，某种意义上具有了根本法之根本法的地位，但其具体是什么，不得而知。

这里涉及到对八二宪法确定的实施制度的正确评估与反思。再次，从大回归论的角度来看八二宪法，即使当初的制宪者未明确意识到，但八二宪法诞生之后的独立生命经验表明，其所回归的绝不仅仅是五四宪法，而是现代中国百年共和宪政主脉。

您如何从这种发生学或演化论的角度看待八二宪法？有许多人认为八二宪法是对五四宪法的一种回归，您怎么看？[iii]高全喜（以下简称高）：在我看来，宪法是现代民族的法律生命，宪政是现代民族政治成熟的真正标志，中华民族也不可能例外。现在许多宪法学者是按照资本主义宪法的经典结构来裁剪中国宪法文本的，于是序言乃至于总纲就会成为另类，然而，这些另类恰恰构成了社会主义宪法的政治本体。

[i]本场对话的主题是八二宪法与现代中国宪政的演进，这与去年的对话主题是相互关联的，都涉及是现代中国的宪政立国问题。1993年修正案解决了市场经济的问题，保障了市场自由，从而为1990年代以来中国经济和国民财富的巨量化增长奠定了宪法基础。

[xii]在新的改革三十年里，中国的政治社会结构还将在八二宪法及其修正案的制度性框架中发展与演变，肯定还会有新的修正案来延续和展开四个修正案中包含的宪政与自由的因素，如果从百年历史的视野来看，八二宪法及其系列修正案或许会成为中华民族政治成熟与宪制定型的一部关键的宪法，这样一部宪法在中国近现代的立宪史上自有其历史地位。既有的法学研究由于存在上述方法论和理论视角的局限，轻易地将八二宪法中非常关键的序言予以非文本化，这其实也不符合文本主义的本意。1946年那一次差一点就成了，政协作为一种具有宪制包容性的制度机制，曾经一度成为中国宪政转型的关键：一方面超脱了1931年《中华民国训政时期约法》中关于民国宪政的地方自治论，另一方面创造性地将包括国共两党在内的中国主要政治力量纳入其中，并产生了作为新宪法基础的政协决议案。因此，法治需要和政治（民主）相平衡，法治也只是宪政的一个具体价值而并非宪政的全部。

今天也仍然有不少公法学者追随这种回归论，尽管其在有所发展的中国宪政新语境中已经在试图调整有关表述，参见肖金明：新中国宪法政治回顾与展望，载《文史哲》2011年第6期。如果一个8000多万党员的世界第一大党模范实现了民主治理，则中国民主化进程相当于至少推进到了以党员条件为基础的、对社会具有领导能力的泛精英阶层之中。

更进一步，对八二宪法文本的不同裁剪方案可能恰恰反映了解释者自身来自比较宪法而非中国宪法上的理想宪法图景。八二宪法的真正生命或其演化趋势主要体现在四个修正案之中。

二是以理为中心的政治协商与宪政演化的叙事。可是我一直很纳闷，中国的改革到底是什么？我发现当代中国有一个很奇特的政治话语现象，即重大问题的政策性讨论最终是以是否符合改革为判准的，而不是以是否符合宪法为判准的，似乎谁掌握了改革的话语权，谁就是政治上的正确代表。

1988年修正案解决了土地市场化的问题。所以，通过三十年的充分的制度实践和价值创造，八二宪法及其内蕴的改革精神已经初步将现代宪政的基本价值纳入其中，为长期化的社会主义初级阶段的国家理论与宪政体制的结构性成熟定型提供了一定的制度基础，甚至为包括大陆、港澳台在内的完整中国的政治统一和宪制成熟提供了较为坚实的实践基础作为执政党的中国共产党只对全国和各级人大进行政治上的指导，法理上它不是高踞于人大之上的政治权力机构。所以列宁曾经提出：人民必须保护自己免受自己国家的侵犯。

如列宁指出的：苏维埃政权是通过无产阶级的先进阶层来为劳动群众实行管理，而不是通过劳动群众来实行管理的机关。【关键词】最高国家权力。

其二则是上述的人民权力或全民权力—特殊的至高的社会权力，是高于一切国家机关的国家权力的，理论上其威力与效力应当是更具决定力的。由于人大是作为一个整体充当受托人，受人民的信托，人民在人大5年任期内，并不能对整个人大行使撤销权（按中国的宪政体制，并未设定任何一个机构或人民有权解散人大，像西方政府或主权者有权解散议会那样）。

而且县级以上（直至全国）都尚未实行直接选举。全民权力的最高性，在民主国家直接体现为全民直选权和全民公决权。